Mali – Informations générales

(source: LegiGlobe)

1 – Constitution et système institutionnel

La Constitution du Mali a été adoptée par référendum le 12 janvier 1992 et promulguée par décret le 25 février 1992. Au terme de l’article 25 de la Constitution, le Mali est une République indépendante, souveraine, indivisible, démocratique, laïque et sociale. Son régime est de type semi-présidentiel.
Le pouvoir exécutif est exercé par le Président de la République et le Gouvernement.
Le Président de la République est le chef de l’Etat. Il est élu au suffrage universel direct et au scrutin majoritaire à deux tours pour un mandat de cinq ans, renouvelable qu’une seule fois (art. 30 Const.). Il promulgue les lois. Il dispose du pouvoir de dissoudre l’Assemblée nationale (art. 42 Const.), de nommer le Premier ministre et de mettre fin à ses fonctions (art. 38 Const.). Il préside le Conseil des ministres et en tant que chef suprême des Armées, il préside également le Conseil supérieur et le Comité de défense (art. 44 Const.).
Le Premier ministre est le chef du gouvernement. A ce titre, il dirige et coordonne l’action gouvernementale. Il assure l’exécution des lois. Sous réserve des dispositions de l’article 46 de la Constitution, il exerce le pouvoir réglementaire. Il est, en outre, responsable de l’exécution de la politique de défense nationale. Il peut déléguer certains de ses pouvoirs aux ministres.
L’exercice du pouvoir législatif est confié au Parlement, qui comprend une chambre unique : l’Assemblée nationale composée de 147 députés, élus au suffrage universel pour un mandat de cinq ans. Les députés bénéficient de l’immunité parlementaire (art. 62 Const.). L’Assemblée a le pouvoir de contrôler l’action du gouvernement. Elle a l’initiative des lois concurremment avec le Gouvernement (art. 75 Const.). Elle peut le renverser par une motion de censure ou en lui refusant sa confiance lorsque le Premier ministre engage sa responsabilité sur une question de politique générale.
Les collectivités territoriales du Mali sont représentées au sein du Haut Conseil des collectivités qui a pour mission d’étudier et de donner un avis motivé sur toute politique de développement local et régional. Il peut faire des propositions au Gouvernement pour toute question concernant la protection de l’environnement et l’amélioration de la qualité de la vie des citoyens à l’intérieur des collectivités. Le Gouvernement est tenu de le saisir pour toutes actions concernant ses domaines de compétence. Le Haut Conseil des collectivités ne peut être dissout. Les Conseillers Nationaux sont élus pour cinq ans au suffrage indirect. L’Assemblée Nationale et Le Haut Conseil des Collectivités peuvent siéger en comité restreint à la demande du Premier Ministre. Le Président de l’Assemblée Nationale et le Président du Haut Conseil des Collectivités peuvent provoquer une session commune des Députés et des Conseillers Nationaux.
La Cour Constitutionnelle juge de la constitutionnalité des lois. Elle est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics. Elle comprend neuf membres : trois nommés par le Président de la République, trois nommés par le Président de l’Assemblée Nationale, trois nommés par le Conseil Supérieur de la Magistrature. Les membres élisent en leur sein un Président.
La Haute Cour de justice est compétente pour juger le Président de la République et les Ministres mis en accusation devant elle par l’Assemblée Nationale pour haute trahison ou pour des crimes et délits commis dans l’exercice de leurs fonctions ainsi que leurs complices en cas de complot contre la sûreté de l’Etat. La Haute cour est composée de députés à l’Assemblée Nationale désignés à chaque renouvellement général de cette institution. Les membres désignés élisent en leur sein, un Président.

2 – Système juridique

Le droit malien est fortement inspiré du droit français : les anciens codes (pénal et de procédure pénale) étaient en grande partie semblables à la législation française de 1810. Depuis juillet 2001, deux nouveaux codes (pénal et de procédure pénale) sont entrés en vigueur. Leurs dispositions sont proches du droit français (organisation des juridictions, règles de poursuites, nature d’infractions). Il subsiste toutefois une justice traditionnelle, qui mêle droit coutumier et droit musulman. Cependant son influence décline peu à peu au profit de la justice moderne.

3 – Organisation judiciaire

L’organisation de la justice est proche de la justice française mais ne comporte qu’un ordre juridictionnel unique, divisé par type de contentieux et par degré de juridiction.

La plus haute instance judiciaire du pays est la Cour suprême, chargée d’assurer l’unité du Droit national. Elle est composée d’un Président, d’un vice-président, de trois présidents de section, de 37 conseillers dont deux Commissaires du Gouvernement, d’un Procureur Général, et de trois avocats généraux. Elle compte trois sections : une section judiciaire qui est l’arbitre suprême de toutes les décisions rendues en matière civile, sociale et criminelle par les juridictions, une section administrative qui est le juge d’appel de droit commun de toutes les décisions rendues en premier ressort par les tribunaux administratifs, elle connaît en premier et dernier ressort des recours pour excès de pouvoir visant les décrets et les arrêtés ministériels ou interministériels et une section des comptes qui juge les comptes des comptables publics.
En sections réunies, la cour suprême statue en qualité de tribunal des conflits en cas de conflit de compétence d’attribution entre les juridictions judiciaires et administratives.
Elle connaît donc des pourvois formés contre les arrêts de la Cour d’Appel et les juridictions de même niveau mais également contre les jugements rendus en dernier ressort par les juridictions de première instance.
La Cour d’appel est composée d’un premier Président, de Présidents de chambre et de conseillers. Le parquet général près la Cour est représenté par un Procureur Général, un Avocat Général et des Substituts Généraux. Des assesseurs complètent la Cour en matière coutumière ou lorsque des mineurs sont en cause. Chaque cour d’appel comprend au moins une chambre civile, une chambre commerciale, une chambre sociale, une chambre correctionnelle et une chambre d’accusation. Elle connaît en deuxième ressort des affaires examinées par les juridictions de première instance. Les affaires criminelles sont jugées en premier et dernier ressort par une formation spécifique de la cour d’appel qui constitue la Cour d’Assises (une par cour d’appel). Elle siège sous forme de sessions non permanentes. Elle est présidée par le Président de la Cour d’appel ou par un conseiller délégué, assisté de 2 conseillers et de 4 assesseurs tirés au sort. Les affaires criminelles impliquant des mineurs sont jugées par une cour d’assises des mineurs.

Les juridictions de première instance se répartissent en deux groupes : les juridictions de droit commun et les juridictions spécialisées.

• Les juridictions de droit commun

Les tribunaux de première instance (au nombre de 16) et les justices de paix à compétence étendue (au nombre de 42) ont la même compétence matérielle. Ils connaissent en premier et dernier ressort des actions civiles et coutumières portant sur des montants qui n’excèdent pas 100 000 francs CFA. Les affaires qui portent sur des montants plus élevés sont susceptibles d’appel. Ils statuent également en matière correctionnelle. Dans les localités où il n’existe pas de tribunal de commerce, ces juridictions connaissent des matières attribuées au juge du commerce par la loi.
Une particularité de l’organisation judiciaire malienne réside dans le fait qu’au sein de la justice de paix, un seul juge cumule les fonctions de poursuite, d’instruction et de jugement, alors qu’un tribunal de première instance comprend au moins un président, un procureur et un juge d’instruction.
En matière de droit coutumier, la composition de ces juridictions est complétée par deux assesseurs de la coutume des parties.

• Les juridictions spécialisées :

– Le tribunal du travail connaît des différends individuels nés à l’occasion du travail, de l’interprétation des conventions collectives, des litiges ayant trait à l’application du Code de prévoyance sociale ou relatifs au contrat d’apprentissage ou de qualification. Il est composé d’un président (magistrat professionnel) et de deux assesseurs (représentants des salariés et des employeurs).

– Le tribunal de commerce connaît des contestations relatives aux transactions entre commerçants, des contestations relatives aux actes de commerce, des faillites, liquidations et règlements judiciaires. Le tribunal de commerce est composé d’un Président, magistrat professionnel, et de quatre juges consulaires, deux titulaires et deux suppléants, désignés par secteur d’activité.

– Le tribunal administratif constitue une juridiction de première instance en matière administrative et s’occupent des litiges opposant les citoyens à l’Etat, exception faite de ceux qui relèvent de la section administrative de la cour suprême. Ils statuent aussi sur les recours en annulation pour excès de pouvoir dirigés contre les décisions des autorités administratives régionales et locales, ainsi que sur les recours en interprétation et en appréciation des décisions émanant des mêmes autorités. Les décisions des juridictions administratives sont collégiales.

– Les tribunaux militaires : La loi n°95 042 du 20 Avril 1995 portant Code de Justice Militaire en République du Mali fixe le ressort territorial des juridictions militaires, à savoir les cours d’appel de Kayes, Bamako et Mopti. Juridictions spéciales, les tribunaux militaires statuent sur les infractions dites militaires. Cette catégorie recouvre d’une part les infractions susceptibles d’être commises uniquement par des militaires (désertion par exemple) et d’autre part les infractions de droit commun imputables à des militaires dans un cadre lié à leurs fonctions (vol dans une caserne…).Le Ministère des Forces Armées et des Anciens Combattants assure à l’endroit des juridictions militaires les mêmes missions que celles dévolues au Ministère de la Justice en ce qui concerne les juridictions de droit commun.

– Le pôle judiciaire spécialisé dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale :

L’Assemblée Nationale a adopté, lors de sa séance du 9 mai 2013, le projet de loi portant création d’un pôle judiciaire spécialisé dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale. Les principales dispositions de la loi n° 2013-016 du 21 mai 2013 portant modification de la loi n° 01-080 du 20 août 2001 portant code de procédure pénale sont les suivantes :

• Un seul pôle judiciaire spécialisé dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale organisée est instauré au tribunal de grande instance de la commune VI du district de Bamako ; il a ainsi été évité la création de plusieurs pôles, envisagée par les membres de la commission, ce qui était à la fois trop ambitieux en termes de moyens et peu opportun au regard de la nécessaire centralisation des poursuites et du renseignement ;
• Le pôle judiciaire est composé d’un parquet spécialisé sous l’autorité du procureur de la République, de cabinets d’instruction spécialisés, d’une brigade d’investigation spécialisée dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité transnationale organisée ; le pôle sera également destinataire des procès-verbaux établis par l’office central des stupéfiants en matière de trafic international de stupéfiants ;
• Ce pôle sera distinct des pôles économiques et financiers existants, ce qui permet d’identifier précisément sa mission et, en termes d’affichage, de marquer une volonté politique de lutter contre le terrorisme et les grands trafics ;
• Le pôle judiciaire spécialisé aura une compétence exclusive sur toute l’étendue du territoire national pour la poursuite et l’instruction des infractions commises en matière de terrorisme et de criminalité transnationale organisée, ainsi que des infractions connexes ;
• La définition retenue de l’infraction de nature transnationale est celle qu’en donne la convention de Palerme : une infraction est de nature transnationale si
  – elle est commise dans plus d’un Etat ;
  – elle est commise dans un Etat mais une partie substantielle de sa préparation, de sa planification, de sa conduite ou de son contrôle a lieu dans un autre Etat ;
  – elle est commise dans un Etat mais implique un groupe criminel organisé qui se livre à des activités criminelles dans plus d’un Etat ;
  – elle est commise dans un Etat mais a des effets substantiels dans un autre Etat.
• Le tribunal correctionnel de Bamako (commune VI) pour les délits, ainsi que la Cour d’assises de Bamako pour les crimes, ont une compétence exclusive pour le jugement de ces affaires ; cette compétence exclusive permettra un traitement plus efficace de ces affaires en termes de logistique et favorisera la sécurité des transfèrements de détenus.
• La Cour d’assises de Bamako, compétente pour le jugement des affaires de terrorisme et de criminalité transnationale organisée, sera composée uniquement de magistrats professionnels, afin notamment d’éviter toutes pressions de groupes terroristes ou mafieux sur les jurés ;
  Des dispositions particulières permettent un délai de garde à vue de huit jours en matière de terrorisme et de criminalité transnationale organisée, l’interception des communications téléphoniques et des messages électroniques.

(Cette loi a été promulguée par la présidence de la République mais va nécessiter une procédure de rectification d’erreur matérielle dans la mesure où le texte promulgué fait coexister un amendement voté par l’Assemblée Nationale et la disposition initiale qui a fait l’objet de cet amendement).

4 – Formation des magistrats et des personnels de justice

Le statut de la Magistrature est fixé par une loi du 16 décembre 2002. Les magistrats, qui constituent un corps unique (judiciaire et administratif), sont indépendants et inamovibles. Le Conseil supérieur de la magistrature (présidé par le Président de la République) est garant de cette indépendance. Le CSM veille à la gestion de la carrière des Magistrats. Il statue comme Conseil de discipline pour les Magistrats et donne son avis sur toute question concernant l’indépendance de la Magistrature (art. 82 Const.).
L’Institut National de Formation Judiciaire, rattaché au ministère de la Justice, assure la formation professionnelle des auditeurs de justice et des auxiliaires de justice (recrutement sur concours et sur titre) ainsi que le perfectionnement des magistrats et des autres auxiliaires. Les juges sont nommés par le Président de la République qui est lié par les propositions du Conseil supérieur de la magistrature.
En 2008, le Mali comptait 630 magistrats, 333 greffiers, et 70 greffiers en chef pour une population de 12 millions d’habitants environ. Ces effectifs sont insuffisants pour assurer une bonne couverture du territoire national. La précarité des moyens matériels et l’insuffisance des personnels expliquent dans une large mesure la lenteur de la justice.

5 – Justice des mineurs

L’âge de la responsabilité pénale est fixé à 13 ans (sous réserve que le mineur ait agi avec discernement) et celui de la majorité pénale à 18 ans. Une loi d’août 2001 portant sur la minorité pénale réglemente la justice des mineurs. Elle institue un juge des enfants, un tribunal pour enfants, une chambre spéciale des mineurs de la cour d’appel, et une cour d’assises des mineurs.
Les garanties procédurales sont, d’une manière formelle, très protectrices des droits des mineurs : garde à vue interdite pour les mineurs de 15 ans, avis à la famille dès l’interpellation, comparution immédiate proscrite, détention provisoire motivée et interdite pour les moins de 13 ans, et enquête sociale. Dans la réalité, ces dispositions sont peu appliquées et certaines garanties procédurales, comme des délais butoirs pour les enquêtes, ne sont pas prévus. A titre d’exemple, le centre de détention des mineurs de Bamako comptait en janvier 2008, 99 détenus dont 95 étaient en détention provisoire.

6 – Application des peines et système pénitentiaire

Il existe 59 établissements pénitentiaires dont 4 pénitenciers agricoles (Kénieroba, Baguinéda, Tana et Konséguela) qui sont des structures dans lesquelles les détenus en fin de peine sont envoyés pour les aider à se réinsérer. Ils font des activités d’élevage et l’agro-pastoral. Par ailleurs, il existe deux centres de détentions et de rééducation à Bollé : un qui reçoit les femmes et les mineures, l’autre qui reçoit les mineurs tous de sexe masculins.
Le système carcéral souffre de trois types de problèmes : une surpopulation chronique (1553 détenus pour 400 places au sein de la maison d’arrêt de Bamako en janvier 2008), un mauvais état des locaux et une difficulté de réinsertion des détenus.
En 2010, selon l’administration pénitentiaire et de l’Education surveillée, la population carcérale s’élevait à 6000 détenus. Face à l’engorgement des prisons, des mesures de transfèrements d’un établissement à un autre ont été prises. Une commission spéciale composée de Directeurs nationaux des services centraux et de l’Inspection a été créé afin notamment d’examiner le dossier de détenus en détention provisoire dans le but d’accélérer la procédure de jugement. Une équipe de contrôle a pu effectuer en mai 2010, des visites au sein des parquets et juridictions où se situent les maisons d’arrêt de Bamako et Kati, afin de confronter la situation carcérale de certains détenus avec la réalité de leurs dossiers physiques et d’envisager avec les juges et procureurs les mesures nécessaires au jugement rapide des affaires. Plusieurs instructions ont été transmises aux parquets, pour limiter les réquisitions d’incarcération et accélérer le traitement des affaires pénales.

7 – Appréciation sur la réalité de l’Etat de droit

• La peine de mort est toujours en vigueur et simplement suspendue depuis 1980. Le projet de loi portant abolition de la peine de mort qui devait être débattu par l’Assemblée nationale malienne au mois de décembre 2010 a été renvoyé à la session d’avril 2011. Ce projet de loi avait été proposé par le Conseil des ministres en 2007.
  Ainsi l’article 8 du Code pénal de 1961 modifié par une ordonnance du 1er décembre 1973 prévoit toujours que « tout condamné à mort sera fusillé ». Cependant, le Mali n’a procédé à aucune exécution depuis 1980. Il a ratifié le pacte International sur les Droits Civils et Politiques, le premier Protocole Facultatif au Pacte, la Convention des Droits de l’Enfant, la Convention contre la Torture et les Traitements et les Punitions Cruels, Inhumains ou Dégradants. Malgré tout, des condamnations à mort sont encore prononcées pour les crimes d’homicide, de haute trahison, de sédition, d’espionnage, d’incendie et de destruction avec explosion d’édifices publics, de conspirations contre l’État et d’appropriation indue de fonds publics dont le montant est égal ou supérieur à 10 millions de francs CFA.
•  La corruption demeure un fléau qui touche tous les secteurs de la vie sociale, y compris la magistrature. Le Mali est classé au 116éme rang sur 179 de l’indice de corruption publié par « transparency international » en 2010. Depuis mars 2000, les autorités maliennes ont mis en place un programme décennal de réforme de la justice (PRODEJ) dont la finalité est l’émergence d’une justice réhabilitée, efficace et crédible, au service de la paix sociale et du développement. Le PRODEJ est aussi une réforme globale du système juridique et judiciaire qui touche à la fois les textes de lois, l’organisation judiciaire et l’administration de la justice. Dans ce cadre, une loi de 2003 a créé la fonction de « Vérificateur Général », avec trois missions fondamentales : l’évaluation des politiques publiques, le contrôle de la régularité et de la sincérité des recettes et des dépenses, la proposition aux autorités publiques d’améliorations du service public. Le vérificateur général est nommé par le Président de la République pour un mandat de 7 ans non renouvelable.
• Malgré les progrès réalisés et les évolutions législatives, plusieurs difficultés persistent dans des domaines comme la discrimination à l’égard des femmes, le mariage précoce des filles, les violences domestiques peu réprimées, et la pratique de l’excision encore répandue. De même, le trafic et le travail forcé des enfants sont pratiqués dans certaines régions (travaux d’agriculture et domestiques). Le Mali connaît un accroissement important de la mendicité des enfants ce qui n’est pas sans poser de problèmes qui en découlent, notamment l’exploitation des enfants à des fins économiques, la traite d’êtres humains, la prostitution.

8 – Actualité judiciaire

• Le gouvernement a adopté en conseil des ministres du 29 juillet 2009, trois projets de loi portant organisation judiciaire, création de juridictions et un projet de décret fixant le ressort des juridictions. D’un coût de près de 6,5 milliards FCFA, cette réforme a pour but de consolider l’Etat de droit, de rendre l’appareil judiciaire plus performant et plus efficace, d’améliorer le fonctionnement des juridictions, la qualité des décisions judiciaires. Ces textes prévoient la suppression des justices de Paix à Compétence Etendue, et leur remplacement par des tribunaux d’instance, la séparation des fonctions de poursuite, d’instruction et de jugement à tous les niveaux, la création de tribunaux de grande instance en lieu et place des tribunaux de première instance et l’institution de la collégialité au sein des tribunaux de grande instance, des tribunaux de Commerce, du Travail et des tribunaux pour Enfants. Ils innovent également par la création des cours administratives d’appel, la création de nouvelles Cours d’Appel, de nouveaux tribunaux de Commerce et de nouveaux tribunaux administratifs à Sikasso, Ségou et Gao dans un souci de rapprocher la justice des justiciables. Ils apporteront une définition des attributions précises de chefs de juridictions et de parquet, la revue à la hausse du taux de compétence en premier et dernier ressort des tribunaux de grande instance qui passera à 500.000 FCFA, pour éviter l’engorgement des Cours d’Appel par des affaires peu importantes.
  Concrètement, la réforme de la carte judiciaire du Mali prévoit la création de 17 tribunaux de grande instance, 41 tribunaux d’instance, 6 Cours d’Appel, 6 tribunaux administratifs et 53 tribunaux pour enfants. La mise en œuvre de ce grand chantier verra la construction progressive des nouvelles juridictions et la formation des ressources humaines nécessaires. L’Assemblée nationale doit en principe plancher sur ces textes lors de sa session d’avril 2011.
• Le processus de révision de la constitution de 1992, engagé par le chef de l’Etat Amadou Toumani Touré a été stoppé net par le coup d’Etat de mars 2012. L’avant projet de réforme de la constitution rédigé par le comité Daba Diawara avait été présenté publiquement le 17 avril 2010. Cette réforme avait pour objectif le réaménagement des pouvoirs au sein de l’exécutif, la création d’un sénat en remplacement du haut conseil des collectivités, la réorganisation de la cour suprême, de la cour constitutionnelle, du conseil économique social et culturel, de la haute cour de justice et du conseil supérieur de la magistrature, et l’instauration de nouvelles règles de rationalisation du travail parlementaire en vue d’améliorer son efficacité dans l’exercice de la fonction législative et le contrôle de l’action gouvernementale. Il s’agissait aussi du renforcement des mécanismes de protection des droits et libertés avec extension des attributions du médiateur de la république, de l’institution du contrôle de constitutionnalité par voie d’exception. Les modes de scrutin devaient également évoluer.
• Le Mali constitue un espace de transit pour les réseaux de drogue à destination d’autres pays d’Afrique et d’Europe. Aussi, le phénomène de la consommation abusive et du trafic illicite des stupéfiants prend des proportions inquiétantes. Après avoir créé en décembre 2009, un Comité interministériel de coordination de la lutte contre la drogue, chargé de contribuer à l’élaboration d’une politique nationale de lutte contre la drogue et d’informer le gouvernement sur la situation de la drogue au Mali à travers un rapport annuel, le gouvernement a adopté le 28 août 2013 un projet d’ordonnance portant création d’un office central chargé de la prévention et de la répression du trafic illicite des stupéfiants chargé d’assurer, conformément aux dispositions de la Convention unique des Nations unies sur les stupéfiants de 1961, la mise en oeuvre de l’action préventive et de l’action répressive envisagées au plan national, sous-régional et international pour une lutte efficace et coordonnée contre le trafic des stupéfiants. Le nouvel organisme est investi, en vertu des dispositions du code de procédure pénale, de pouvoirs de police judiciaire dans la lutte contre le trafic illicite de drogue, de précurseurs, de stupéfiants et de substances psychotropes.