Bénin – Informations générales

(source: LegiGlobe)

1- Constitution et système institutionnel

Aux termes de l’article 2 de la Constitution du 11 décembre 1990, « la République du Bénin est une et indivisible, laïque et démocratique. Son principe est : le Gouvernement du Peuple, par le Peuple et pour le Peuple ». Les droits et les devoirs proclamés et garantis par la Charte Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples adoptée en 1981 par l’Organisation de l’Unité Africaine et ratifiée par le Bénin le 20 janvier 1986, font partie intégrante de la Constitution et du Droit béninois. Le Bénin est un État unitaire. Le régime politique adopté est du type présidentiel assorti d’un multipartisme intégral.

Pouvoir exécutif

Le pouvoir exécutif est exercé par le Président de la République. Il est élu pour cinq ans au suffrage universel direct. « Le Président de la République est le Chef de l’Etat. Il est l’élu de la Nation et incarne l’unité nationale. Il est le garant de l’indépendance nationale, de l’intégrité territoriale et du respect de la Constitution, des traités et accords internationaux. » (art. 4 Const.). Il est le Chef suprême des armées.
Le Président de la République est le Chef du Gouvernement dont il nomme les membres qui sont responsables devant lui. Il détermine et conduit la politique de la Nation. Il exerce le pouvoir réglementaire et assure l’exécution des lois.
Le Gouvernement peut, pour l’exécution de son programme, demander à l’Assemblée Nationale de voter une loi l’autorisant à prendre par ordonnance pendant un délai limité des mesures qui sont normalement du domaine de la loi. Cette autorisation ne peut être accordée qu’à la majorité des deux tiers des membres de l’Assemblée nationale (art. 102 Const.).

Le Président de la République nomme trois des sept membres de la Cour Constitutionnelle.
Après avis du Président de l’Assemblée nationale, il nomme en Conseil des ministres : le Président de la Cour suprême, le Président de la Haute Autorité de l’Audiovisuel et de la Communication, le Grand Chancelier de l’Ordre national.
Il nomme également en Conseil des Ministres : les membres de la Cour suprême, les Ambassadeurs, les Envoyés extraordinaires, les Magistrats, les Officiers Généraux, et Supérieurs, les Hauts Fonctionnaires dont la liste est fixée par une loi organique.

Pouvoir législatif

Le pouvoir législatif est exercé par un parlement monocaméral. L’Assemblée nationale est composée de 83 députés élus pour quatre ans au suffrage universel direct. L’assemblée contrôle l’action du Gouvernement, vote la loi et consent l’impôt (art. 96 Const.). La loi est votée à la majorité simple, à l’exception des lois organiques votées à la majorité absolue des membres composant l’Assemblée. L’article 98 de la Constitution détermine les matières qui sont du domaine de la loi, parmi lesquelles : la nationalité, l’état et la capacité des personnes, les régimes matrimoniaux, les successions et les libéralités ; la procédure selon laquelle les coutumes seront constatées et mises en harmonie avec les principes fondamentaux de la Constitution ; la détermination des crimes et délits ainsi que les peines qui leur sont applicables ; l’amnistie ; l’organisation des juridictions de tous ordres et la procédure suivie devant ces juridictions, la création de nouveaux ordres de juridiction, le statut de la magistrature, des offices ministériels et des auxiliaires de justice ; l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toute nature ; le régime d’émission de la monnaie ; etc. L’initiative des lois appartient concurremment à l’Assemblée nationale et au Président de la République. L’Assemblée vote le budget en équilibre. Les députés peuvent, par un vote à la majorité des trois quarts décider de soumettre toute question au référendum.

Pouvoir judiciaire

Le pouvoir judiciaire est exercé par la Cour suprême, les cours et les tribunaux. La Cour Suprême est « la plus haute juridiction en matière administrative, judiciaire et des comptes de l’État » (art. 131 Const.).

Une Haute Cour de Justice est prévue pour juger le Président de la République et les membres du gouvernement en cas de haute trahison, mais elle n’a jamais eu à statuer.

Par ailleurs, la Constitution prévoit également un Conseil Economique et Social. Son rôle est d’émettre des avis consultatifs sur demande du gouvernement ou de sa propre initiative sur les projets de loi, d’ordonnance ou de décret ainsi que sur les propositions de loi qui lui sont soumis (titre VII de la Constitution).

2- Système juridique

Au regard de la législation, le Bénin est un pays de tradition française. Les codes civil et pénal actuellement en vigueur datent de l’indépendance et reprennent la rédaction des codes français dans leur état de 1958.

En matière de droit des affaires, plusieurs actes uniformes dans le cadre du Traité de l’Organisation pour l’harmonisation du droit des affaires en Afrique (l’OHADA) sont entrés en vigueur.
Le code de la famille a été adopté par l’Assemblée en juin 2004, 9 ans après le dépôt du projet.

La Constitution énumère un certain nombre de principes qui organisent la Justice ; elle énonce notamment le principe de présomption d’innocence dans son article 17 : « Toute personne accusée d’un acte délictueux est présumée innocente jusqu’à ce que sa culpabilité ait été légalement établie au cours d’un procès public durant lequel toutes les garanties nécessaires à sa libre défense lui auront été assurées. », ainsi que les garanties pouvant entourer la détention, dans un article 18 : « Nul ne sera soumis à la torture, ni à des sévices ou traitements cruels, inhumains ou dégradants.
Nul n’a le droit d’empêcher un détenu ou un prévenu de se faire examiner par un médecin de son choix.
Nul ne peut être détenu dans un établissement pénitentiaire s’il ne tombe sous le coup d’une loi pénale en vigueur.
Nul ne peut être détenu pendant une durée supérieure à quarante huit heures que par la décision d’un magistrat auquel il doit être présenté. Ce délai ne peut être prolongé que dans des cas exceptionnellement prévus par la loi et qui ne peut excéder une période supérieure à huit jours. »

3- Organisation judiciaire

« Le pouvoir judiciaire est indépendant du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. Il est exercé par la Cour Suprême, les Cours et Tribunaux créés conformément à la présente Constitution. » (art. 125 Const.)
L’organisation judiciaire béninoise consiste en un ordre de juridiction unique et répond au principe du double degré de juridiction.
Il existe trois Cours d’appel. Les Tribunaux de première instance (au nombre de huit – la loi n°2001-37 du 27 août 2002 portant sur l’organisation judiciaire au Bénin prévoyait 28 TPI) sont les juridictions du premier degré. Ils sont compétents en matière civile, commerciale, sociale et pénale. Les recours formés contre les décisions de ces tribunaux sont examinés par la Cour d’appel.
En matière civile, il existe en outre des Tribunaux de conciliation (au nombre de 80). Les décisions de ces tribunaux (procès-verbaux de conciliation) doivent être soumis au Président d’un Tribunal de première instance pour homologation.

La Cour suprême est la plus haute juridiction de l’Etat. Elle est compétente en « matière administrative, judiciaire et des comptes de l’Etat (article 131 Const.). Elle statue sur les pourvois formés contre les décisions de la Cour d’appel. Elle est également compétente en ce qui concerne le contentieux des élections locales. Les décisions de la Cour suprême ne sont susceptibles d’aucun recours. En plus de sa fonction juridictionnelle, elle est également organe consultatif auprès du gouvernement. C’est seulement après que la Cour Suprême ait donné un avis motivé que les projets de loi seront délibérés en Conseil des Ministres. Plus généralement, elle est consultée sur toutes les matières administratives et juridictionnelles, et peut être amenée, à la demande du chef de l’Etat, à rédiger ou modifier tous les textes législatifs et réglementaires, préalablement à leur examen devant l’Assemblée nationale.

La chambre des comptes de la Cour suprême devrait, dans le cadre d’une réforme constitutionnelle, devenir indépendante, conformément aux recommandations de l’UEMOA. La Cour des comptes qui en résultera sera indépendante des ordres judiciaire et administratif.

Le président de la Cour suprême est nommé pour une durée de cinq ans par le président de la République, après avis du président de l’Assemblée nationale, parmi les magistrats et les juristes de haut niveau ayant quinze ans au moins d’expérience professionnelle. Il est inamovible pendant la durée de son mandat, qui n’est renouvelable qu’une seule fois.
L’ordonnance du 26 avril 1966 relative à la Cour suprême, détermine également les règles de la procédure administrative contentieuse. Le Tribunal Administratif créé en 1961 a été intégré en 1965 à la chambre administrative de la Cour Suprême, devenue depuis lors juridiction administrative de droit commun en premier et dernier ressort.
Toujours conformément à la Constitution, une Haute Cour de justice a été mise sur pied. Elle se compose de membres de la Cour constitutionnelle, à l’exception de son président, de six députés élus par l’Assemblée nationale, et du président de la Cour suprême. Cette Haute Cour, qui élit en son sein son président, est compétente pour juger le président de la République et les membres du gouvernement, à raison de faits qualifiés de haute trahison, d’infractions commises dans l’exercice de leurs fonctions, ainsi que pour juger leurs complices en cas de complot contre la sûreté de l’Etat. La décision de poursuite, puis de mise en accusation du président de la République et des membres du gouvernement, est votée à la majorité des deux tiers des députés composant l’Assemblée nationale.

Le contrôle de constitutionnalité est exercé par la Cour constitutionnelle, prévue par le Titre V de la Constitution. Elle se compose de sept membres : quatre nommés par l’Assemblée nationale et trois par le Président de la République, pour un mandat de cinq ans renouvelable une seule fois. Aucun membre de la Cour Constitutionnelle ne peut siéger plus de dix ans. Elle élit en son sein son président,
« La Cour constitutionnelle est la plus haute juridiction de l’Etat en matière constitutionnelle. Elle est juge de la constitutionnalité de la loi et elle garantit les droits fondamentaux de la personne humaine et les libertés publiques. Elle est l’organe régulateur du fonctionnement des institutions et de l’activité des pouvoirs publics. » (art. 114 Const.)
Le contrôle s’exerce a priori et a posteriori, c’est à dire à la fois avant et après l’entrée en vigueur de la norme contestée. La Cour constitutionnelle statue obligatoirement sur la conformité à la Constitution des lois organiques et ordinaires, avant leur promulgation, des règlements intérieurs de l’Assemblée nationale, de la Haute autorité de l’audiovisuel et de la communication et du Conseil économique et social, avant leur mise en application, et des lois et textes réglementaires susceptibles de porter atteinte aux droits fondamentaux de la personne humaine et aux libertés publiques. (art. 117 et 123 Const.)
La Cour peut être saisie par le Président de la République ou par tout membre de l’Assemblée nationale. Tout citoyen peut également saisir la Cour constitutionnelle, soit directement, soit en invoquant, lors d’une affaire le concernant le moyen de l’exception d’inconstitutionnalité. La juridiction ainsi saisie doit alors surseoir à statuer jusqu’à la décision de la Cour constitutionnelle qui doit intervenir dans un délai de 30 jours. (art. 122 Const.). Une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être promulguée ni mise en application.

4 – Formation des magistrats et des personnels de justice

Nomination et formation

« Les magistrats sont nommés par le Président de la République, sur proposition du Garde des sceaux et du Ministre de la Justice, après avis du Conseil Supérieur de la Magistrature » (art. 129 Const.).
Pour un pays de cinq millions d’habitants, le Bénin ne compte quelques 156 magistrats, et un peu moins d’une centaine d’avocats.
La formation proposée aux magistrats est avant tout académique, même si des évolutions pour amener à la professionnalisation des futurs magistrats ont pu être remarquées.
S’agissant des greffiers, une formation initiale est organisée pour les futures promotions depuis 2012, organisée par la section greffiers de l’ENAM.
Actuellement, un décret portant création d’une école de la magistrature et d’une école des greffes afin de créer « une académie judiciaire » distincte de l’ENAM, est en cours d’examen au cabinet du ministre de la Justice afin de proposer une formation qui prépare les futurs magistrats à l’exercice de leur métier. L’objectif est de former chaque année 40 nouveaux magistrats et ainsi faire face à la création de nouvelles juridictions.
L’école des greffes doit être localisée à Parakou, celle de la magistrature à Porto Novo.

Conseil supérieur de la magistrature

Le Conseil supérieur de la magistrature, qui est l’un des piliers centraux du système judiciaire au Bénin, comprend, outre le président de la République (président de droit), le président de la Cour suprême (1er vice-président), le garde des Sceaux, ministre de la Justice et de la législation (2e vice- président), les présidents des chambres de la Cour suprême, le (ou les) président de la cour d’appel, le (ou les) procureur général près la cour d’appel, une personnalité étrangère à la magistrature, connue pour ses qualités intellectuelles et morales, et deux magistrats dont un du parquet.
L’indépendance est garantie par la Constitution à l’article 125. Le Président de la République est garant de l’indépendance de la justice, il est assisté par le Conseil de la magistrature qui peut statuer comme Conseil de discipline des magistrats.

Les magistrats du siège sont inamovibles

Avocats

Conformément à l’article 48 de la loi n. 65-6 du 20 avril 1965, pour l’admission d’un avocat au barreau de la République du Bénin, un certificat d’aptitude à la profession d’avocat est indispensable. L’inscription aux cours de ladite formation est ouverte aux titulaires d’une maîtrise en sciences juridiques. Les avocats inscrits au barreau exercent leurs attributions tant devant la cour d’appel que devant toutes les autres juridictions. Les avocats exerçant dans tout Etat qui accorde la réciprocité peuvent, après avoir informé le bâtonnier de l’ordre des avocats, plaider dans une affaire déterminée devant les juridictions de la République du Bénin.

5 – Justice des mineurs

Une Ordonnance de juillet 1969 relative au jugement des infractions commises par les mineurs de 18 ans prévoit que le mineur de moins de 18 ans est justiciable du Tribunal pour enfants. Le mineur de moins de 13 ans bénéficie d’une présomption d’irresponsabilité absolue. La présence des assistants sociaux et avocats est obligatoire.
La justice des mineurs au Bénin reste particulièrement préoccupante. Contrairement aux prévisions de l’ordonnance, il n’existe encore au Bénin aucun Tribunal pour Enfants ; seules deux juridictions sur huit disposent d’un juge des mineurs. A défaut, des juges d’instruction font office de juge pour enfants ce qui entraîne une mauvaise administration de la justice des mineurs.
La majorité des enfants en conflit avec la loi sont détenus dans des établissements destinés aux adultes. La prison civile de Parakou par exemple ne dispose pas de quartiers pour mineurs.
En outre, le Comité des droits de l’Enfant de l’ONU, dans un rapport de septembre 2006, a dénoncé les conditions de détention parfois inhumaines des enfants. Dans les quartiers pour mineurs, la surpopulation est très problématique : à Cotonou par exemple, les 37 mineurs de la prison, ayant entre 13 et 17 ans, sont enfermés à clé chaque soir pour la nuit dans une cellule d’à peine 20 m2. Il s’en suit des conditions d’hygiène déplorables qui favorisent notamment le développement de maladies. Par ailleurs, la grande majorité des enfants détenus l’est préventivement, parfois pour des infractions peu graves ; certains sont en détention préventive depuis des mois, voire des années.

6 – Application des peines et système pénitentiaire

En matière de lieux de détentions, 9 établissements pénitentiaires sont fonctionnels. Le MJLDH dispose d’un personnel de 1006 personnes, dont 109 magistrats et 183 greffiers. Il n’existe pas à ce jour de corps du personnel pénitentiaire, les régisseurs des prisons sont des militaires rattachés au ministère de l’Intérieur.

Actuellement le gouvernement mène une réflexion autour de l’élaboration d’une politique pénitentiaire. Le ministère de la Justice a mis en œuvre, ces derniers mois, un plan d’urgence pénitentiaire.

7 – État de droit

En 2010, le gouvernement béninois s’est engagé à la création de 8 juridictions et d’une cour d’appel supplémentaire, ainsi qu’à la résorption des stocks et la diffusion des pratiques professionnelles.

Évolutions législatives dans le domaine des droits de l’homme et du droit pénal

Outre la loi abolissant la peine de mort (cf. infra), a également été promulguée le 9 janvier 2012 une loi afin de prévenir et de réprimer les violences faites aux femmes.

Surtout, un nouveau Code de procédure pénale a été adopté en mars 2012, qui apporte une réponse à diverses lacunes du texte précédent, notamment en matière d’encadrement de la détention préventive. Toutefois, bien qu’adopté par l’Assemblée Nationale et déclaré conforme à la Constitution, le nouveau Code de procédure pénale n’est pas encore entré en vigueur.

Un projet de nouveau Code pénal, dont les dispositions prennent en compte les engagements internationaux du Bénin dans le domaine des droits de l’homme, est également en cours, de même qu’un projet de Code de l’enfant.

Peine de mort

Aucune exécution n’a eu lieu depuis 1987. Le Bénin a ratifié la convention internationale sur l’abolition de la peine de mort. Le 5 octobre 2012 est entré en vigueur au Bénin le Deuxième protocole facultatif du Pacte International relatif aux Droits Civils et Politiques (PIDCP) visant l’abolition de la peine de mort. Le Bénin est ainsi devenu le 9ème pays africain à ratifier ce protocole et le 17ème pays abolistionniste en Afrique.